Inspraak kan ook worden onderscheiden van interactieve beleidsvorming. Interactieve beleidsvorming is een
werkwijze, met name bedoeld voor complexe beleidsprocessen waarbij meerdere actoren betrokken zijn,
waarbij een overheidsorganisatie in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties,
bedrijven of andere overheden bij het beleid betrekt om zo in een open en evenwichtige wisselwerking of
samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid te komen. Interactieve
beleidsvorming mobiliseert daarbij de kennis en steun van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de
overheid op voorhand niet weet - of nog niet wil bepalen - hoe deze opgelost zullen worden.
Artikelgewijze toelichting
Artikel 1 Begripsomschrijvingen
a. Inspraak:
Er zijn veel omschrijvingen van het begrip inspraak. Bij de in dit artikel opgenomen formulering is
aangesloten bij de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding
en uitvoering van het gemeentelijk beleid en heeft een tweeledig doel. Enerzijds wordt aan belanghebbenden
de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Anderzijds biedt
inspraak aan bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel in het kader van de voor de beleidsvoorbereiding
noodzakelijke belangenafweging. Inspraak is overeenkomstig artikel 150 van de Gemeentewet 'eenzijdig'
gedefinieerd, dat wil zeggen dat geen gedachtewisseling met het bestuursorgaan is inbegrepen. Wij adviseren
echter het tweezijdige element van gedachtewisseling zo mogelijk wel onder de inspraakprocedure te
brengen, omdat hiermee een derde doel kan worden gediend, te weten het creëren van draagvlak voor
beleidsvoornemens (zie ook de algemene toelichting, onder Alternatieven voor inspraak, over interactieve 1
beleidsvorming).
b. Inspraakprocedure:
De verantwoordelijkheid voor het maken van een regeling over inspraak ligt ingevolge artikel 150 van de
Gemeentewet bij de raad. Zoals in de algemene toelichting is vermeld, is in de verordening afdeling 3.4 Awb
van toepassing verklaard. Artikel 4, tweede lid, van de verordening geeft het bestuursorgaan ruimte om een
andere procedure te volgen. Het bestuursorgaan is immers verantwoordelijk voor uitvoering, de nadere
regeling en organisatie van de inspraak.
c. Beleidsvoornemen:
Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of
wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten
of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.
Artikel 2 Onderwerp van inspraak
In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak
wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in
artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het omvat in elk geval raad, college en burgemeester. Elk bestuursorgaan
van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. In de MvT (TK 1999-2000, 27 a
023, nummer 3, blz. 20) is venneld dat het ter volledige beoordeling van de gemeenteraad blijft ten aanzien van
welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn
als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de
fonnulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze
van inspraak wordt geregeld. Het besluit om al dan niet inspraak te verlenen is een besluit in de zin van de Awb.
Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt.
In het tweede lid is bepaald dat inspraak altijd wordt verleend indien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht.
Hieronder hebben wij opgesomd welke wettelijke verplichtingen gelden. Er is van afgezien om dit op te nemen
in de tekst van artikel 2 zelf, omdat in de eerste plaats bij een nieuwe wettelijke verplichting direct de
verordening moet worden aangepast en in de tweede plaats het een dermate uitgebreide opsomming is dat de
verordening hiermee onoverzichtelijk wordt.
Wettelijke verplichtingen tot het bieden van inspraak bestaan thans bij:
a. de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening daarvan dan wel bij de toepassing van artikel 19,
eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (artikel 6a WRO);
b. de voorbereiding van het beleid inzake stadsvernieuwing (artikel 8 Wet op de stads- en dorpsvernieuwing);
c. de voorbereiding van een ontwikkelingsprogramma stedelijke vernieuwing (artikel 7a Wet stedelijke
vernieuwing);
d. de voorbereiding van het gemeentelijk milieubeleidsplan (artikel 4.17, derde lid, Wet milieubeheer (WM));
e. de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van een afvalstoffenverordening die afwijkt van artikel 10.21
WM (artikel 10.26, tweede lid, WM);
f. het integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid (artikel la Wet voorzieningen gehandicapten);
g. de plannen en beleidsverslagen gericht op de realisatie en de vormgeving van cliëntenparticipatie bij de
uitvoering van de Algemene bijstandswet (artikel 118), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (artikel 42, eerste lid, onder d) en de Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (artikel 42, eerste lid, onder d);
h. de voorbereiding van besluiten tot uitsluiting van welstandstoetsing als bedoeld in artikel 12, tweede lid,
onder a en b, van de Woningwet (artikel 12, vierde lid).
In het derde lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend.
Jurisprudentie
- Er zijn geen wettelijke beletselen om bij het in procedure brengen van het ontwerpplan af te wijken van het
voorontwerp dat aan inspraak onderworpen is geweest. Dit neemt niet weg dat, indien de afwijkingen ten
opzichte van het voorontwerp naar aard en omvang zodanig zijn dat een geheel ander plan is ontstaan, dit
aanleiding kan zijn de inspraak opnieuw een aanvang te laten nemen. In dit geval oordeelde de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) dat terecht geen nieuwe inspraak is opengesteld (ABRS
22 januari 2003, inzake nummer 200001851/1, LJN-nummer AF3164).
- Uitwerkingsplan ex artikel 11 WRO is een ruimtelijk plan waarop artikel 6a WRO ziet en is dus
inspraakplichtig. De goedkeuring van een deel van een uitwerkingsplan dat de bouw van woningen mogelijk
maakt, is in strijd met artikel 6a WRO en de inspraakverordening nu aan omwonenden geen inspraak is
verleend met betrekking tot dit plandeel (ABRS 2 maart 2000, GS, 151 (2001) 7133, 7).
- Het is niet in strijd met de inspraakverordening noch met artikel 6a WRO noch met artikel 2:4 Awb dat de
raad eerst zelf de aanvaardbaarheid van de voorgestane ruimtelijke ontwikkeling heeft onderzocht en in het
voorontwerp van het plan de voorkeur voor een bepaalde ontwikkeling heeft laten blijken, alvorens in het
kader van de inspraakprocedure de bevolking daarover te raadplegen. De afdeling concludeert dat de
gevolgde inspraakprocedure correct is (ABRS 31 januari 2000, inzake nummer E01.98.0409, LJN-nummer
AA5106).
Artikel 3 Inspraakgerechtigden
De omschrijving van inspraakgerechtigden vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de
Gemeentewet. In de Wet unifonne openbare voorbereidingsprocedure Awb zijn de woorden 'in de gemeente een
belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen' vervangen door: belanghebbenden. Het begrip 'belanghebbende'
is in artikel 1:2 Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb.
Jurisprudentie
In dit geval is het projectdocument uitsluitend aan het wijkoverlegorgaan voorgelegd. De kring van personen die
ingevolge artikel 6a WRO moeten worden betrokken bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen is ruimer.
Conclusie is dat de inspraak die niet overeenkomstig de inspraakverordening is verleend, in strijd is met artikel
6a WRO (ABRS 14 augustus 2002, inzake nummer 200102132/1, LJN-nummer AE6455).
Artikel 4 Inspraakprocedure
Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard op de
inspraak. In artikel 3:11 tot en met 3:17 (tot de inwerkingtreding van de Wet unifonne openbare
voorbereidingsprocedure Awb: artikel 3:11 tot en met 3:13) Awb is de inspraakprocedure te vinden. Na
terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken
(tot de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb: vier weken) schriftelijk
of mondeling hun zienswijze naar voren brengen. In de meeste gevallen zal deze procedure passend zijn voor de
inspraak. Zo niet, dan kan op grond van het tweede lid de inspraakprocedure worden aangepast. Wij kunnen ons
voorstellen dat bijvoorbeeld de genoemde zeswekentermijn door het bestuursorgaan te lang wordt bevonden.
Deze termijn zou in de verordening kunnen worden aangepast of bij besluit van het bestuursorgaan op grond van
het tweede lid.
In dit kader wordt voor twee punten aandacht gevraagd.
1. Een inspraakprocedure kan ook het houden van een facultatief referendum omvatten (uitvoering van de wijze
waarop men zijn zienswijze naar voren kan brengen). Dit middel zal echter, gezien de daaraan verbonden
kosten, op beperkte schaal worden toegepast. Daarnaast zijn wij ook van mening dat dit in een afzonderlijke
verordening moet worden vormgegeven.
