1
26
ferslag der handelingen van den gemeenteraad van Leenwarden, van Dinsdag 28 Maart 1899.
I
houden. Deze toelichting, die het 0. L. onderwijs tot een
zaak van gemeentehuishouding stempelt, maakte op spr.
dadelijk den indruk, dat zij niet licht zou worden onder
schreven door personendie zich meer bijzonder bezig
houden met de beoefening van het staats- en administratief
recht, en dat spreker hierin niet dwaalde, bewijst de piin-
cipiëele critiek aan het betoog der voorstellers gewijd in
het W. B. A. van 3 Maart j.l. Spreker zal, waar dit van
zooveel meer bevoegde zijde is geschied, niet andermaal
in eene principiëele bestrijding treden, doch alléén over de
„nadere toelichting" enkele opmerkingen maken en trachten
aan te toonen, dat de voorstellers er niet in zijn geslaagd,
om de onwettigheid der handelwijze van burgemeester en
wethouders te bewijzen en althans niet, om de toepasse
lijkheid van art. 136 gemeentewet op de tijdelijke onder-
wijzersbelooningen aannemelijk te maken. Eén ding geeft
hij den voorstellers onmiddellijk toe, n.l. dat burgemeester
en wethouders geene andere uitgaven kunnen doen dan
waarin de raad heeft toegestemd, dat de raad de koorden
der beurs houdt en dat burgemeester en wethouders de
beschikking missen over de gemeentekas. Het is z. i. ook
buiten twijfeldat burgemeester en wethouders het be-
grootingsrecht van den raad niet kunnen aantasten, maar
aanstonds voegt hij er bij dit geschiedt hier nietde
raad heeft in de uitgaaf toegestemd, op de begrooting is
onder volgno. 189 een bedrag van ƒ2900 uitgetrokken,
o. ra. voor belooning van tijdelijk personeel. De vraag is
derhalve alléén, of burgemeester en wethouders, beneden
het toegestane maximum blijvende, in elk bepaald geval
de belooning kunnen vaststellen zonder medewerking van
den raad, en deze vraag vindt haar bevestigend antwoord
in art. 126 le lid der gemeentewet j° art. 32 wet L. O.,
omdat bij laatstgenoemd artikel de raad niet uitdrukkelijk
tot vaststelling der belooning van tijdelijke onderwijzers
is geroepen.
Echter wordt door de voorstellers beweerd, dat dit wèl
het geval is, dat dit namelijk geschiedt door art. 136 der
gemeentewetdat de bepaling van de bezoldiging der
plaatselijke ambtenaren en bedienden aan den raad op-
draagt, zoodat niet het le maar het 2o lid van art. 126
ten dezen toepasselijk zou zijn. Spreker acht dit betoog
in hooge mate betwistbaar, alléén reeds omdat, waar het
de uitvoering der onderwijswet geldt, ook deze en niet
een andere wet de medewerking van den raad uitdruk
kelijk moet vorderen doch legt men zich bij het betoog,
zij het dan onder protest, neder, dan wordt de quaestie
teruggebracht tot deze de uitvoering der Rijkswet vordert
de bepaalde medewerking van den raad voor de regeling
der bezoldiging van de in art. 136 der gemeentewet be
doelde plaatselijke ambtenaren en bedienden vallen onder
laatstgenoemd art. ook de onderwijzers Neen) zeggen
burgemeester en wethouders en zij staven hunne ziens
wijze met een beroep op de plaats van art. 136 in den
titel over de gemeentehuishouding en op de vergelijking
met de artt. 145 en 205 der gemeentewet, waaruit h. i.
blijkt, dat de plaatselijke ambtenaren en bedienden van
art. 136 alléén zij zijn, die werkzaam zijn in het belang
der gemeente-huishouding, dit zijn, om ze in één voor-
beeln samen te vatten, de beambten die voorkomen op
den staat, welke gevoegd was bij de memorie omtrent de
pensioenregeling.
«7a, zeggen de voorstellers en zij beroepen zich op tal
van uitspraken en autoriteiten om aan te toonen, dat ook
de openbare onderwijzer een gemeelde-ambtenaar is.
Nu, dit laatste wordt door burgemeester en wethouders
niet tegengesprokendeze stelling is trouwens niet in
debat, de vraag is slechts, of de onderwijzer een gemeente
ambtenaar is waarvoor art. 136 is geschreven, en hier
voor brengen de voorstellers geen enkel bewijs bij, terwijl
de argumenten voor het tegendeel, door burgemeester en
wethouders aangevoerd, in geen enkel opzicht worden
ontzenuwd. Dit geschiedt immers ook niet door het schijn-
baar sterke beroep der voorstellers op art. 149 gemeente
wet betreffende de benoeming van den ambtenaar van den
burgl. stand. Dit artikel, zeggen zij, staat ook in den
titel over de huishouding der gemeente en strekt toch
alléén tot uitvoering der rijkswet, met name van art. 13
Burgerl. Wetb. Spr. kan dit echter niet inzien. Art. 149
strekt niet tot uitvoering der Rijkswet, want dan was deze
herhaling van art. 13 Burg. Wetb. geheel overbodig, maar
het is geschreven naast het artikel uit het Burg. Wetb.
om den burgerl. stand in verband met art. 205g der
gemeentewettot een tak van gemeentehuishouding te
maken en derhalve in den titel over de gemeentehuis-
houding volkomen op zijn plaats. Zijn derhalve, naar het
spr. voorkomt, de argumenten door burgemeester en wet
houders aangevoerd vóór de wettigheid der tot dusver
gevolgde gedragslijn niet weerlegd, ook kan hij niet inzien,
dat de door de voorstellers aangehaalde voorbeelden sterker
zouden spreken dan die van de door burgemeester en
wethouders geraadpleegde gemeentebesturen. Immers uit
de door de voorstellers aangehaalde besluiten van Ged.
Staten van Utrecht en Groningen kan spr. niet anders
lezen, dan dat deze colleges artikel 26 der Wet L. O.
niet op de tijdelijke belooning van onderwijzers van toe
passing achten, maar geen hunner overwegingen bevat de
geringste aanwijzing voor do meening, dat art. 136 ge
meentewet dit wèl zou zijn. Nog minder gaat de verwij
zing naar de circulaire van Ged. Staten van Zeeland op,
want dit college verlangt, dat een besluit tot regeling
I van tijdelijke onderwijzers-bezoldiging aan zijne goedkeuring
j wordt onderworpen, en het vorderen dezer goedkeuring
I bewijst, dat Ged. Staten van Zeeland althans art. 136 der
gemeentewet niet van toepassing achten. Er blijft dus
over de zienswijze van Ged. Staten van Zuid-Holland en
het in verband daarmede genomen besluit van den raad
der gemeente 's Gravenhage deze steunen wol op art. 136
der gemeentewet
Zooals echter blijkt uit de „Gemeentestem", no. 1945,
geven noch Ged. Staten, noch het gemeentebestuur blijk
van eene zelfstandige opinie, maar is het aangehaalde
raadsbesluit alléén genomen naar aanleiding van de roi-
nisterieele missive van 10 Oct. 1887, no. 2996, afd. O,
die van den aanvang at het uitgangspunt was der be
schouwingen van de voorstellers.
Alle door hen genoemde voorbeelden concentreeren zich
dus op de uitspraak van den minister Heemskerk, waarbij
art. 136 der gemeentewet op de belooningen van tijdelijke
onderwijzers van toepassing wordt verklaard. Het is den
raad bekend, dat burgemeester en wethouders zich bij die
uitspraak niet kunnen nederleggen. Bindende kracht heeft
trouwens eene ministerieele missive nietmaar spr. wil
verder gaan en vragen, of aan die missive zelfs de ge
ringste waarde kan worden gehecht, wanneer men weet,
dat dezelfde Minister in hetzelfde jaar over dezelfde zaak
eene gansch andere uitspraak heeft gedaan, die spr. citeert
uit de „Gemeentestem" van 5 September 1897 no. 1875,
en beslist heeftdat de belooning voor tijdelijke waar
neming moet worden gebracht onder de „belooningen en
gratificatiën", bedoeld bij art. 44 letter i der onderwijs
wet. Ook met deze uitspraak kan spreker zich allerminst
vereenigen, maar althans bewijst zij, dat de ministerieele
missive van 10 Oct. 1887, waarop het hoofdmotief voor
het aanhangig voorstel, strijd met de wet van do tot dus-
verre gevolgde gedragslijn, steunt, als argument voor dit
voorstel geen dienst kan doen.
Spr. meent hiermede te kunnen volstaan om te consta-
teeren, dat noch de door de voorstellers gevoerde beschou
wingen. noch de door hen aangehaalde voorbeelden de
beweerde onwettigheid van de tot dusverre gevolgde ge
dragslijn ingang kunnen doen vindendat althans de
toepasselijkheid van art. 136 der gemeentewet niet is
aangetoond en dat de door burgemeester en wethouders
ontwikkelde stelling dat, waar voor belooning van tijdelijke
onderwijzers een post voorkomt op de begrooting, dit
college, mits blijvende beneden het toegestaan maximum,
volkomen bevoegd is om voor elk bepaald geval het be
drag dier belooning zonder medewerking van den raad te
bepalen, in alle opzichten juist is.
Wil hij hiermede zeggen, dat de raad, het aangeboden
Verslas 'Ier handelingen van den gemeenteraad van Leeuwarden, van Dinsdag 28 Maart 1899.
voorstel aannemende, daarmede een onwettig besluit zou
nemen In zoodanig uiterste zou spr. ongaarne vervallen
o "f" viigwmuit mvaiiou.
En wanneer het prae-advies van burgemeester en wet
houders dan ook zegt „dat de raad onbevoegd moet worden
geacht om de regeling der vergoeding aan zich te trekken",
dan wordt daarmede bedoeld, niet dat de raad onbevoegd
is om regelen te geven omtrent het gebruik der gelden,
die hij toestaat, maar alléén, dat wanneer, gelijk hier, die
gelden zijn toegestaan zonder dat daarbij beperkingen zijn
gesteld, de raad niet bevoegd is te vorderen, dat de vast
stelling der vergoeding in elk bepaald geval aan zijne
beslissing worde onderworpen. Spr. stelt er prijs op dit
even te verklaren, omdat de geciteerde zinsnede uit het
prae-advies blijkbaar aanleiding tot misvatting hoeft ge
geven, waar in de „nadere toelichting" te lezen staat, dat
burgemeester en wethouders beweren, dat art. 32 zelfs
den raad zou verbiedendie bezoldiging te regelen. Dit
wordt door burgemeester en wethouders niet beweerd,
maar spr. herhaalt dat, wanneer de raad thans zoodanige
regeling ging in het leven roepen, overeenkomstig het
ingediende, hetzij dan oorspronkelijke, of gewijzigde voor
stel, burgemeester en wethouders in die beslissing niet
anders kunnen zien dan dat de raad daarmede wil te
kennen geven, dat het dagelijksch bestuur tot dusverre in
strijd met de wet heeft gehandeld, en hij meent op goede
gronden te hebben aangetoond, dat dit geenszins het ge
val is. Hij zou het derhalve ten zeerste op prijs stellen,
indien de raad, acte nemende van de bereidverklaring van
burgemeester en wethouders, om aan tijdelijke onderwijzers,
die nog geen vaste betrekking bij het onderwijs hebben
bekleed, eene belooning berekend naar slechts f 500 per
jaar toe te leggen, do voorgestelde aauvulling der veror
dening („Gemeenteblad no. 25 van 1897), verwierp.
De heer van Ketwich Verschuur zegt, dat de behande
ling, die het voorstel, strekkende daartoe dat, in afwijking
van hetgeen tot nog toe door burgemeester en wethouders
geschiedde, het de raad is, die de bezoldiging, ook van
tijdelijke onderwijzers (art. 32 wet op het lager onderwijs),
moet bepalen, na prae-advies van burgemeester en wet
houders en nadere toelichting der voorstellers, nog zoo
[juist van den geachten voorzitter en ook in de weekbladen
voor administratief recht heeft uitgelokt, nog eenige op
merkingen dezerzijds noodzakelijk maakt.
De voorstellers beweren de openbare onderwijzer is
rneente-ambtenaar.
Zij betoogden dit in het breede uit de geschiedenis der
gemeentewet en die op het lager onderwijs en deden
laarbij een beroep op Thorbecke's uitspraak „de open
bare onderwijzer is gemeente-ambtenaar" en diens circu
laire van 18 Aug. 1862, „waarbij de Minister de gemeen
tebesturen uitnoodigt, om bij plaatselijke verordening vaste
iegelen te stellen ten aanzien van de belooning in geval
van tijdelijke waarneming eener onderwijzersbetrekking"
als ook op Heemskerk's beslissing van 10 Oct. 1897 van
gelijke strekking en op van Oosterwijk, de gemeentewet
ad art. 145.
Ook de minister van Rappart en de Volksvertegen
woordiging in 1857 dachten er niet anders over. In het
voorloopig verslag tot de onderwijswet van dat jaar lezen
wij„Geheel de tegenwoordige wet rust op het beginsel,
dat de openbare onderwijzer, die door den gemeenteraad
a&ngesteld en uit de gemeentekas bezoldigd wordt, een
gemeente-ambtenaar is", en de minister verklaarde, dat
de regeering het met die beschouwing eens was. Zoo
dachten er ook over de gemeenteraden van den Haag en
van Utrecht, in welke stad toen de op staatsrechterlijk gebied
zoo hoogst bekwame mr. W. R. Boer als burgemeester
fungeerde. In beide steden bestaat een gelijke regeling
als thans door de voorstellers wordt gevraagd.
Ten tweeden beweren de voorstellershet openbaar
onderwijs c. a. behoort tot de huishouding der gemeente (art.
134 gemeentewet). Ook dit betoogden zij uitvoerig met
een beroep op de geschiedenis en de woorden der wet op
het lager onderwijs en o. a. op van Oosterwijk 1.1. pag.
494, alwaar men leest: „De regeling van het lager on
derwijs is te beschouwen als een zaak van gemeentelijke
huishouding en daarom is dan ook' aan den raad de
bepaling van het aantal scholen en van den omvang van
het te geven onderwijs opgedragen", terwijl bij Koninklijk
besluit van 1860 de oprichting en regeling eener gemeen
schappelijke school door twee gemeenten als eene zaak de
huishoudelijke aangelegenheden der gemeente betreffende
wordt gequalificeerd.
Omtrent het tot stand komen van de artikelen 26 en
28 der wet op het lager onderwijs (oud 19 en 22) kan men in
de gewisselde stukken lezen, dat beide bepalingen de
huishouding der gemeente betreffen, die de Grondwet aan
den raad opdraagt.
De wetgever heeft alzoo het openbaar lager onderwijs
steeds beschouwd als een zaak van gemeentelijke huishou-
ding.
Enkel reeds op dezen grond is het met artikel 126
alinea l der gemeentewet in strijd, dat dit artikel (zooals
burgemeester en wethouders dit willen) op openbare on
derwijzers toepasselijk zoude kunnen zijn.
De memorie van antwoord op dit artikel (Scheuder's
Handleidingbladzijde 22 en 23) zegt„geldt het de uit
voering van wetten enz., dan beteekent gemeentebestuur
in alinea 1 „burgemeester en wethouders", zoolang 's raads
hulp niet wordt gevorderdkomt het aan op de regeling
en het bestuur van de huishouding der gemeente, dan is
het, volgens artikel 134, de raad, die door dat woord
wordt aangeduid, wanneer niet uitdrukkelijk burgemeester
en wethouders of den burgemeester alléén zijn genoemd."
Bij toepassing van artikel 32 nu geldt het niet de uit-
I voering van een wet. Het eenige dat dit artikel zelf niet
bepaalt, is de belooningde bepaling daarvan nu raakt
niet de uitvoering zelfdoch de bekostiging dier uitvoering.
En dat nu de vaststelling dier belooning door burgemees-
i ter en wethouders zou kunnen geschieden, is reeds vroeger
in de nadere toelichting op het voorstel aangetoond in
strijd te zijn met dit hoofdbeginsel der gemeenlijke wet
geving, dat alleen de raad over de gemeente-ffnanciën
beschikt. „Gemeentestem" no. 1870 zegt: „Er zijn er, die
meenen, dat burgemeester en wethouders de belooning
(artikel 32 wet lager onderwijs) moeten bepalen. Dit be
grip, zoozeer indruischende tegen een hoofdbeginsel onzer
i gemeentelijke wetgeving, zal wel geen wederlegging be-
hoeven."
Het geldt dus hier eene huishoudelijke regeling, de
bepaling der belooning van een tijdelijk gemeente-ambte
naar, die' onderworpen is aan alle gemeentelijke verorde
ningen en instructiën, voor hen bestaande en welke som
bepaling, ook met het oog op de geschiedenis van artikel
I 126, bij uitsluiting door den raad mag en kan geschieden.
De Grondwet waakt in artikel 192 reeds tegen traagheid
I en misplaatste zuinigheid der gemeentebesturen ten opzichte
van het lager onderwijs „dit wetsartikel", zeide Thorbecke,
„waarborgt zoowel de zorg voor het openbaar onderwijs,
die een heilige plicht voor iedere regeering is, als de
vrijheid van onderwijs binnen zekere grenzen."
De wetgever van 1857 heeft van het Openbaar Lager Onder-
wijs, evenals die van 1838 van den Burgerlijken Stand,
een gemeente-instellingeen deel der gemeentelijke
huishouding, gemaakt.
Beide wetten, Grondwet en Schoolwet, dragen zorg voor
alom voldoend lager onderwijs.
De wetten van 1857 en 1878 beide geven in groote
trekken de richting van dat onderwijs aan, en behouden
I het oppertoezicht daarover bij hooger bestuur.
Doch zoowel het eigenmachtig in alle onderdeelen stellen
1 van wettelijke bepalingen vóór en regelen van dat groote
volksbelang, als het bestier over die zoo gewichtige zaak,
is gehéél aan de gemeentebesturen overgelaten. Onder
zeker toezicht is de nadere regeling van het lager onder
wijs dan ook krachtens en door de wet zelve, grootendeels
een onderdeel der plaatselijke autonomie, behoorende tot
den kring der huishoudelijke aangelegenheden der gemeente.
