- stichting en beheer van sociaal-culturele voorzieningen, die van meer dan
lokale betekenis zijn»
De Raad meent, dat een dergelijke uitholling van het gemeentelijk takenpakket
niet aanvaardbaar is en dat ook niet is aangetoond, dat dit noodzakelijk zou
zijn, De functie van de gemeente, de bestuurslaag welke het dichtst bij de
burgers staat, is juist het gehele overheidsbeleid naar deze burgers toe te
vertalen en op de plaatselijke behoeften toe te spitsen en uit te voeren.
Een dergelijke functie vraagt niet om een exact omschreven takenpakket, doch
om een taakomschrijving, welke een integrale beleidsvoering mogelijk maakt,
waarbij provincie en gemeente in principe bevoegd blijven zelf uit te maken
wat tot de huishouding van beide behoort. Bij een dergelijk volwaardig lokaal
bestuur kan de burger zich het beste tot gelding laten komen. De gedachte
provincies-nieuwe stijl zijn zo grootschalig en staan daardoor zo ver van de
betrokkenen af, dat deze bestuursorganen niet zonder afbreuk te doen aan de
democratie een deel van het lokale bestuur kunnen overnemen. Het gevaar be
staat n.l. dat technocratie de gang van zaken te veel zal gaan beheersen.
De Raad is van oordeel, dat de Regering door in het concept-cntwerp de be
stuurstaken in deeltaken te splitsen en deze vervolgens toe te wijzen aan ge
meenten, maar vooral aan de provincies, fundamenteel onjuist handelt en zich
te veel heeft laten leiden door overwegingen ven techniek en efficiency. Be
stuurlijke organisatie is evenwel niet in de eerste plaats een zaak van admi-
nistratief-technische aard? de keuze die men doet voor een bepaald maatschap-
pij-type speelt daarbij tevens een belangrijke rol.
De Raad betreurt dan ook, dat de Regering in het concept—ontwerp niet meer ge
bracht heeft de rationalisering van het beleid en de democratisering van het
openbaar bestuur, in een zo juist mogelijke afweging tot elkaar, te bereiken
door werkelijk inhoud te geven aan het ook door haar gehanteerd begrip van coa
plementair bestuur. Onder dit begrip dient te worden verstaan, dat de verschil
lende elkaar aanvullende en corrigerende bestuurslagen (rijk, provincie en ge
meente) door middel van voortdurende informatie-uitwisseling en overleg, in
gezamenlijke verantwoordelijkheid en op basis van gelijlcwaardigheid tot een op
elkaar afgestemd Deleid komen. Elke bestuurslaag heeft in principe een inte
grals bestuurstaak. De plaats van elke bestuurslaag in het totaal bepaalt ver
volgens de wijze, waarop de bestuurstaak op een bepaald niveau wordt uitgevoex
Daarbij zal het uiteraard voor een goede vervulling van de Lestuursopdi'acht,
waarvoor de overheid staat, nodig zijn, dat door instelling van permanente
overlegorganen een goede communicatie tussen deze bestuurslagen wordt gewaar
borgd. Een dergelijk complementair bestuur zal echter nimmer goed kunnen
mnctioneren wanneer niet sprake is van een volwaardige en krachtige bestuurs
laag op gemeentelijk niveau.
In tegenstelling tot de vergaande uitwerking van overdracht van gemeentelijke
taken aan de provincies-nieuwe stijl is het opvallend, dat de decentralisatie
van rijks baken, door de regering zelf als een belangrijk doel van de reorga
nisatie van het bestuur genoemd, nauwelijks wordt geconcretiseerd.
De gekozen schaal van de provincies-nieuwe stijl, mede beïnvloed door het als
het ware in elkaar schuiven van de regionale en provinciale bestuurslaag, zou
daarvoor toch wel zeer geschikt moeten worden geacht.
De naad is dan ook van oordeel, dat aan de overdracht van taken van Rijk naar
provincie een meer concrete inhoud dient te worden gegeven. Hij denkt daarbij
met name aan de mogelijkheid taken, die thans worden uitgevoerd door provincial
directies, consulentschappen en rijksinspecties over te dragen aan de provincie
nieuwe stijl. Gedeconcentreerde rijksdiensten hollen het bestuur op het midden
niveau uit. Bovendien oefenen deze diensten mede als gevolg van de omstandig
heid, dat er sprake is van een slecht gecoördineerde beleidsafstemming tussen
de verschillende ministeries, hun taak zonder voldoende integratie in het al
gemeen bestuursbeleid uit. intermediaire planning en coördinatie is een taak
voor de provincies-nieuwe stijl.
-3~
Conclusie
De algemene conclusie van de Raad luidt dan ook, dat de taken van iedere be
stuurslaag behoren te worden afgeleid uit de plaats en de functie, die elke
bestuurslaag heeft. Een opsplitsing van taken over'gemeente en provincie-
nieuwe stijl wordt afgewezen.
De schaalvergroting, die zich voordoet en vaak wordt gehanteerd, als argument
voor reorganisatie van het bestuur kan inderdaad gevolgen hebben voor de
feitelijke toepassing van het beginsel van de complementariteit, doch mag niet
leiden tot een invoeren van een taakverdeling tussen rijk, provincie en ge
meente. In het algemeen kan worden gesteld, dat de gemeente zich met alle ta
ken moet kunnen bezighouden, die uit hun aard tot de functie van het lokaal
bestuur gerekend moeten worden. Alleen dan kan de democratie aan de oasis bot
zijn recht komen.
De functie van de provincie ligt op het terrein van planning en coördinatie^
in verband waarmede de provincie een belangrijke rol zal moeten vervuilen bij
de totstandkoming van permanente overlegorganen tussen de drie bestuurslagen.
Het Rijk tenslotte dient eenheid van recht, beleid en bestuur ce bevorderen
en te bewaken en voorwaarden te scheppen voor het goed functioneren van net
bestuur.
Financiële aspecten.
Het concept-ontwerp gaat er van uit, dat de gemeenten en provincies bij de
toedeling van de financiën onafhankelijk van elkaar zullen zijn. Haast een
financiële verhouding rijk-gemeenten wordt een verhouding rijk-provincies
voorgestaan. Legt de provincie aan de gemeente in medebewind taken op, dan
zullen de kosten daarvan in het algemeen door de provincie aan de gemeente
worden vergoed. Deze financiële compensatie zal worden verstrekt uit de alge
mene middelen of doeluitkeringen, welke door het Rijk aan de provincies be
schikbaar worden gesteld.
De Raad meent dat dit systeem leidt tot bevoogding van de gemeenten door
de provincies-nieuwe stijl.
In dit verband wijst de Raad ook nog op het gevaar voor uitholling van het
lokaal bestuur, dat uitgaat van het instituut van koppelsubsidies. Een rijks
subsidie en in de toekomst eventueel een provinciaal subsidie wordt dan af
hankelijk gesteld van directe invloed van het rijk of provincie bij de keuze,
opzet of uitvoering van een gemeentelijk project. De bestuurlijke structuur
wordt hiermede ondoorzichtig en de bestuursmarge van de gemeenteraad steeds
verder verkleind.
In het memorandum wordt verder gesteld, dat zowel de provincies als de ge
meenten elk over een eigen belastinggebied kunnen beschikken. Nieuwe soorten van
belastingen voor de lagere overheid worden niet wenselijk geacht, in verband
waarmede het zwaartepunt van de belastingheffing door de lagere overheid zal
dienen te liggen bij de bevoegdheid tot heffing op onroerend goed.
Het belangrijkste deel van deze belastingopbrengst, n.l. de heffing van de
zakelijke gerechtigden - eigenaren van onroerend goed, alsmede van de gebrui
kers van onroerend goed, niet zijnde woningen, gaat echter naar de provincie
over. In het bijzonder de gemeenten met veel onroerend goed, niet zijnde
woningen, zullen relatief veel opbrengst kwijt raken. Dit lijkt onbillijk.
Juist deze gemeenten zullen vaak veel meer aan welzijnsvoorzieningen moeten
doen dan woongemeenten zonder industrie en dienstverlenende bedrijven. Boven
dien is het zo, dat gemeenten ook uitgaven zullen moeten doen waarvan de eige
naren en gebruikers van bedrijven e.d. profijt trekken. De Raad acht het dan
ook niet juist dat de gemeenten die categorieën niet in de heffing zouden mogen
betrekken.
De Raad vreest, dat de praktijk zal uitwijzen, dat de gemeentelijke belasting
opbrengst uiterst beperkt zal zijn. Wanneer in het memorandum door de Rege
ring wordt gesteld, dat deze belastingopbrengst de gemeente - gelet op het
aangepaste takenpakket - voldoende ruimte zal bieden om in de kosten van
wenselijk geachte voorzieningen te voorzien, dan meent de Raad daaruit te
moeten opmaken, dat dit gemeentelijk takenpakket dan ook niet veel voor kan
stellen.
