2.2 Historische context
Zelfanalyse risico's
Risicomanagement is een systeem van regelmatig onderzoek van de risico's die
mensen, goederen en activiteiten bedreigen, en de formulering van een beleid
waarmee deze risico's tegemoet getreden worden.
In dit advies zal nader ingegaan worden op het positioneren van
risicomanagement in de organisatie van de gemeente Leeuwarden.
Het bestaan van risico's in een organisatie is niet een fenomeen dat eerst
onlangs op de agenda is gekomen Wel is het zo, dat aandacht trekkende
landelijke gebeurtenissen (vuurwerkramp Enschede, cafébrand Volendam) en
recentelijk de bestuurscrisis in onze eigen gemeente (OZB belastingen) heeft
onderstreept hoe noodzakelijk het is de procesbeheersing van risico's een
herkenbare plaats te geven in de bedrijfsvoering.
Het is van belang om vast te stellen op welke wijze aan de beheersing van
risico's binnen de organisatie vanuit het verleden aandacht is geschonken zodat
daarmee zicht kan worden gekregen op ontwikkelingen en belemmeringen Dit
inzicht is belangrijk omdat het ons houvast geeft om een afgewogen standpunt
te kunnen innemen over de toekomstige positionering. Over deze terugblik op
het verleden gaat de volgende paragraaf.
Zoals gezegd, komt het fenomeen risico en het verlangen om de kans op
gevaren binnen de organisatie beheersbaar te maken niet uit de lucht vallen. Er
tekent zich in de historie van onze gemeente een ontwikkelingslijn af die, langs
enkele markante punten in de tijd, laat zien hoe het omgaan met risico's een
plaats heeft gekregen in de ambtelijke en bestuurlijke organisatie. De fase
waarin we ons nu bevinden, vindt zijn oorsprong in de ontwikkelingen die onze
organisatie heeft doorgemaakt. Daarom is het van belang hier op deze plaats
langer bij stil te staan.
Als tijdshorizon voor deze terugblik hebben we de periode van de afgelopen tien
jaar gekozen met als beginpunt de 'grote' reorganisatie die in 1990 is door
gevoerd. Dit tijdvak is opgedeeld in drie te onderscheiden perioden die met de
onderstaande motto's1 zijn aan te duiden:
begin van een onbekend tijdperk
de tijd van de grote verwachtingen
de sprong voorwaarts
Begin van een onbekend tijdperk
(1990- 1995)
Tot aan het jaar 1990 bestond het organisatiemodel van onze gemeente uit het
'klassieke' secretarie-dienstenmodel. Daarin was Leeuwarden met uniek: zo
goed als elke gemeenten in Nederland functioneerde langs de lijnen van dit
1 Enkele van deze motto's zijn ontleend aan boektitels uit het autobiografische epos van de
schrijver Konstantin Paustovskij.
7
Zelfanalyse risico's
organisatiemodel, en het heeft decennia lang zo gewerkt. Kenmerkend voor
deze organisatievorm was de scheiding tussen beleidsvoorbereiding (secretarie)
en uitvoering (diensten) en bijgevolg het bestaan van twee 'typen' ambtenaren:
de schrijvers van voorstellen die het contact onderhielden met het politieke
bestuur en de 'technici' die uitvoering gaven aan de genomen besluiten.
Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen verschoof in de tachtiger
jaren van de vorige eeuw de invloed op beleidsvragen en daarmee de bepaling
van de politieke agenda in sterke mate van binnen de gemeentelijke organisatie
naar buiten. De ruimte die burgers en maatschappelijke groeperingen opeisten,
vertaalde zich ambtelijk en bestuurlijk in een grotere mate van betrokkenheid bij
het bestuur, onder meer in de vorm van een stelsel van adviesraden en -
commissies, en het ontstaan van de inspraakcultuur
Werd daarvoor in bestuurlijke termen vooral gehecht aan zorgvuldigheid en
rechtszekerheid ('nul-fouten cultuur') als typische kenmerken van de
overheidsorganisatie, nu maakte de samenleving duidelijk dat het de burgers
zijn waarvoor het gemeentebestuur zich inspant. In het begrippenkader dat tot
dan alleen in het bedrijfsleven opgeld deed, was de introductie van de klant een
feit - deze paragraaf had dan ook zonder meer als titel kunnen krijgen "de
ontdekking van de klant".
Deze oriëntatie op de burger als klant vormde dan ook de inzet voor de volledige
kanteling van de organisatie die in 1990 zijn beslag kreeg. Op dat moment werd
overgegaan tot de vorming van een concern, als een conglomeraat van een
beperkt aantal diensten die gezamenlijk verantwoordelijk waren voor het te
behalen resultaat en waarin beleid en uitvoering in één organisatieonderdeel
verenigd waren. De gemeente positioneerde zich als een onderneming met een
gezamenlijke missie: te komen tot een efficiënt werkende en resultaatgerichte
organisatie die producten en diensten levert die aansluiten bij de wensen van
haar klanten.
Deze reorganisatie vormde een ongekend grote breuk met het verleden en heeft
niemand onberoerd gelaten. Dit verklaart wellicht waarom deze reorganisatie in
het spraakgebruik nog steeds als 'de grote' wordt aangeduid. Zo goed als
iedereen veranderde van plaats, de organisatie werd afgeplat (kortere
hiërarchische lijnen) en vormen van delegatie en mandaat deden hun intrede.
Met de ingebruikname van een gezamenlijke huisvesting, werd het bestaan van
één "huis van de gemeente" waar de burgers met al hun zaken terecht kunnen
gesymboliseerd. Met de notie "een klantvriendelijke organisatie" werd voortaan
de gemeentelijke missie aangeduid.
In deze pioniersfase werden alle inspanningen gericht op het doorvoeren van de
nieuwe organisatiestructuur en het ontwikkelen van nieuwe instrumenten en
werkwijzen. Zo werden vanaf 1991 voor het eerst managementrapportages
(marap's, later tot turaps - tussenrapportages - omgedoopt) ingevoerd, werd
een voor de hele gemeente geldend financieel systeem (Eagle) geïntroduceerd
en werd een gezamenlijk personeelsinformatiesysteem (PRIS) ontwikkeld en
ingevoerd. In het mandaatstatuut werd de overdracht van bevoegdheden naar